聚焦“美国政府关门”
整理 | 刘念国
图：IC2013年9月30日，美国参议院以54票赞成、46票反对的表决结果否决了众议院29日通过的临时拨款议案，联邦政府从10月1日正式“关门”。这是1996年以来美国联邦政府首次关门，此次关门，80万联邦政府公务员“下岗”，“下岗”期间没有工资。
政府关门，这对中国百姓来说好像是天方夜谭。但在美国，政府关门可不是什么稀罕事，美国联邦政府从1977年到1996年间关门17次，几乎平均每年关门一次，最短的1天，最长的21天。
除联邦政府外，州和县市政府照样关门。2005年纽约州和明尼苏达州政府关门，2006年新泽西州政府关门，2007年宾夕法尼亚州和密歇根州政府关门，2010年纽约市政府关门。
为什么政府会关门？
美国政府关门是有法可依的。
《美国宪法》第一条第九款规定“除依照法律规定拨款外，不得从国库中提出任何款项，一切公款的收支报告和账目应定期公布”。
针对宪法的该款规定，美国1870年通过了《反预算过度法》，明确了政府如何获得和使用预算，禁止政府超预算花钱，任何联邦公务员违反《反预算过度法》，将被处以最高两年的监禁并罚款5000美元，当政府提出的预算得不到国会批准时，政府应当关门（紧要部门除外）。
说白了，政府关门就是因为“差钱”，把预算花光了，没钱支付公务员工资，只有关门大吉。
美国总统是联邦政府的大老板，政府“差钱”，按照中国百姓的理解就是总统“没本事”向国会要钱。
别看美国总统乘“空军一号”、坐防弹车，到哪里都是前呼后拥、耀武扬威的样子，但他是名副其实的“纸老虎”。尼克松说句谎言，克林顿找个“小三”，这对普通百姓来说没什么，可总统就不行，堂堂一个大总统，被法院和国会一次次“提审”，一个被迫辞职，一个差点被弹劾。
联合国50周年庆典时，纽约市长为各国首脑举行了一场音乐会，音乐会开始前，市长居然把克林顿总统邀请的客人阿拉法特驱逐出了剧场，理由是他是“恐怖分子”，气得克林顿七窍冒烟，但他对这位市长也无可奈何，只有代表自己去给阿拉法特赔不是——他代表不了别人，因为没有公民授权他去给阿拉法特道歉。
美国任何级别的公务员——哪怕是总统，都没有财政拨款权，即使花费一美元，也要到国会去申请。前些年，中国财政部代表团访问美国，美国财政部对口接待，美国财长在招待宴会上说：“国会只批准了菜钱，没批准酒钱。这桌菜由政府买单，你们吃菜要感谢美国纳税人，酒由我自己买单，你们喝酒要感谢我。”世界上唯一超级大国的“财神爷”因公招待外宾，自己竟连酒钱都批不出来？
联邦众议员芭芭拉·乔丹说：“作为公仆，我们必须成为这个国家其他人的楷模。”所以，美国公务员就像生活在玻璃房子里，一举一动都得接受人民的监督。公务员是国库的看门人，不能“监守自盗”，把国库的钱悄悄装到自己腰包，更不能撒谎，不好好干工作，天天嚷嚷涨工资。为此，1990年11月5日生效的《联邦公务员可比性工资法案》特别规定“联邦公务员的工资不得高于私企”。
可见，在美国，如果一个人想发财，千万别干公务员，美国没有人在公务员的职位上发财的。道理很简单，任何一级公务员都没财权，接触不到钱，这就从制度上杜绝了贪污腐败现象的发生。
那政府的钱是怎么来的呢？在每个财政年度（上一年的10月1日～当年的9月30日）结束前，总统要签署13个拨款法案，也就是下一财年的政府开支。但有时总统提出的预算在国会通不过，通常情况下是总统的预算开支太大，国会要削减总统的预算。如果总统不同意按照国会的要求削减预算，这就出现了预算缺口。这就需要总统与国会之间的智慧协商，尽快就预算问题达成一致，否则，9月30日过后政府就要关门。
美国也有一个在这种情况下避免政府关门的补救措施，那就是通过一个短期临时预算《应急预算方案》，为政府提供经费继续运转，为总统与国会继续磋商提供时间。如果《应急预算方案》到期，正式的预算法案仍没通过，这时，要么再通过一个《应急预算方案》维持政府运转，要么政府关门。
“史上最长关门”：克林顿自掏腰包付白宫的电费
1995财年结束时，按照克林顿总统提出的预算，美国需要提高财政赤字的最高限额，众议院议长纽特·金里奇则坚称，拒绝提高财政赤字最高限额，以避免让国家陷入债务危机。开始，纽特·金里奇议长认为克林顿总统会对此让步，削减预算，结果总统否决了国会提交的预算法案，使总统与国会之间的这场博弈持续了很久，并导致联邦政府在1995年11月14日～11月18日、1995年12月16日～1996年1月5日两度关门。
由于预算法案没有通过，从1995年10月1日开始，政府只能依靠《应急预算方案》运转。11月13日是《应急预算方案》到期的最后时刻，克林顿总统和金里奇议长、戈尔副总统、众议院共和党发言人迪克·阿姆尼和鲍勃·多尔参议员再次磋商，设法解决预算分歧。
克林顿总统这样描述这次磋商：“阿姆尼粗暴地对我说，如果我不向他们屈服，他们就让政府关门，我的总统一职也就干到头了。我厉声回击说，我将永远不会让他们的预算成为法律（总统不签字，预算不能生效），我宁肯在民意测验里降5个百分点。如果你们想通过你们的预算，那你们就要让别人来当白宫的主人！毫无疑问，我们没有达成一致。”
于是，从1995年11月14日开始，联邦政府宣布关门。后来，总统与国会都作了些让步，又通过了一个《应急预算方案》，11月19日开始，政府重新运转起来，但克林顿总统与议长的分歧仍未弥合，临时预算12月15日到期，从而导致迄今为止美国历史上时间最长的一次政府关门，80万联邦雇员无薪放假。政府关门期间，正赶上圣诞节，克林顿总统不得不自己掏腰包付白宫的电费，让美国第一圣诞树的灯光没有熄灭。
后来，通过了第三个《应急预算方案》，美国政府从1996年1月6日开始开门办公。在1996年1月6日～4月26日期间，美国联邦政府一直在几个《应急预算方案》下运转。
针对这次政府关门，共和党与总统互相指责，但公众比较同情克林顿总统，民意测验显示，克林顿总统的民意支持率达到了他上任以来的最高点，共和党的支持率逐步下降。
纽特·金里奇议长一次对媒体记者透露，他之所以强迫政府关门，是因为总统曾粗暴地让他和鲍勃·多尔参议员坐在空军一号飞机的后面，他感到受到了总统的羞辱——金里奇对记者无意说的这句话，使他失去了道义上的支持。
关门期间，哪些政府机构不打烊？
回到本次“关门危机”。
政府关门并非所有部门都关门，根据法律，以下部门和人员不受影响：
负责国家安全及与国家安全或人民生命财产有关的外交部门公务员；对一些预算没用完的政府合同；医院负责治疗、护理、门诊及公共健康的医护人员；维护空中管制和其他交通安全、保护交通设施的人员；边境警卫和海岸巡逻、保护联邦政府的土地、建筑、河流等财产的安全人员；狱警和其他被监禁人员的看守；维护社会治安和犯罪侦查人员；急救和救援人员；发电站和供电部门；联邦政府的货币储备系统、税收和财政部门；政府科研机构的安全警卫人员。
除了这些，其他政府机构都要关门歇业，这牵涉的面非常大，大体包括：
医疗卫生：美国国立卫生研究院不再接受新的临床研究病患，不再回答医疗相关热线。美国疾病控制中心“对爆发疫情的反应能力将极大地下降”。
住房建设：美国住房及城市发展部无法为地方住建机构提供住房补贴所需的额外资金。
美国3300家公屋建设机构将不会得到这类款项，不过其中大多数机构整个10月都还能负担租房补贴。
移民：美国国土安全部不再进行电子认证E-Verify。
这意味着企业无法在政府关门期间查看雇员是否属于合法移民。
执法：虽然像联邦调查局(FBI)和缉毒局这样的机构会继续运转，但司法部会暂缓处理多起民事案件。
公园及博物馆：美国国家公园管理局会关闭约350座国家公园和博物馆，包括加州的优胜美地国家公园、旧金山的恶魔岛和纽约的自由女神像。
上次关门1995至1996年期间，约700万游客被拒之门外。
科罗拉多大峡谷的南面是个例外，那里之所以还开放是因为 亚利桑那州同意负担成本。
监管机构：除了超级基金(Superfund)项目运转的地方，美国国家环境保护局几乎全部关闭。
美国商品期货交易委员会也会关门。证券交易委员会等少数金融监管机构还会开门。
社保：美国社会安全局会继续保证足够人手发放社保，但不会有足够员工帮助替换福利卡和为残疾人士安排新的听证申请福利。
签证与护照：美国国务院称，大部分使馆和领事馆这期间会继续开门，但一些处理护照和签证的流程可能受干扰。
比如某家办理护照的机构坐落在政府大厦里，而该建筑物又因为失去拨款无法正常开放，这家机构就可能受影响。
1995至1996年政府关门期间，每天约有2到3万份外国公民的美国签证申请无法处理。目前不清楚这次的影响面多大。
退伍军人：一些重要的福利会继续发放，退伍军人医院也会继续开放。但许多服务会受干扰。
美国退伍军人福利局将无法处理教育与康复补贴。退伍军人申诉委员会将无法举行听证。
损失有多大？
政府每关门一天，预计首都华盛顿附近的经济活动将面临损失约2亿美元。
穆迪分析的首席经济学家Mark Zandi预计，政府短期关门可能导致今年第四季度的经济增长下降0.3%。不过后一季度可能增长反弹。
根据1995到1996年政府关门的经历，金融服务公司Guggenheim Partners高级政策分析师Chris Krueger预计政府关门可能对以下领域有如下影响——
旅游业：1995到1996年，美国旅游业和航空公司损失数百万美元，部分源于这期间无法办理美国签证，还有部分原因是很多公园关门，700万游客被拒之门外。
联邦承包商：1995到1996年，在华盛顿地区，有37亿美元的承包合约在政府关门期间暂停执行。约占这类合约180亿美元总金额的五分之一。
但现在影响面应该会大得多，因为过去20年私人承包数量大增。仅弗吉尼亚州Fairfax市目前就有4100家承包商，每年交易额约260亿美元。
眼下还不清楚到底有多少承包合约会受影响。
能源业：内务部暂停发放在岸开采油气的许可，公共地块的可再生能源项目申请也暂停办理许可。
能源部会停止处理液化天然气出口的申请。
医药与生物科技：这方面更难估计。在1995到1996年政府关门期间，因为此前得到了资金，美国食品及药物管理局(FDA)不必关门。但这次FDA未能幸免。新药的审查过程可能被迫停止。关门也可能令美国国立卫生研究院授予许可的程序停顿。
如果持续时间更久，可能对生命科学领域的企业和生产诊断产品的公司产生负面影响。
当然，最大的冤大头是无薪休假的那部分政府雇员。不计美国邮政总局的雇员在内，约有210万联邦员工，其中约有80万人会在关门期间回家休息。如果计入关门期间全部正常工作的邮政总局雇员，联邦机构员工合计约330万人，也就是说约24%的联邦员工会受影响。
奥巴马为何拒不谈判？
对于现在的奥巴马来说，最重要的只有两件事：一、保住奥巴马医改；二、为民主党赢得2014年中期选举。而目前的众议院由共和党把持，他们正打算以政府关门为要挟，废掉奥巴马目前唯一的政绩工程：奥巴马医改。
这样的企图对于奥巴马来说，是不可接受的，这也是他“绝不与共和党谈判”最重要的理由之一。除了捍卫自己的政绩，奥巴马更希望通过政府关门把共和党置于不利，以便在2014年中期选举为民主党赢得更多席位。这也是为什么奥巴马一再希望扩大事态，而不是缓解僵局。
就现在的情形，2014年中期选举的局面对于民主党极为不利。目前，共和党以232比200的优势掌控着众议院，而民主党在参议院仅以54比46领先。由于众院的选举结果多由选区的党派倾向所决定，共和党在众议院的地位仍相对安全。
另一方面，2014年参议院将有35个席位迎来选举，届时会有21个民主党席位、14个共和党席位接受挑战。就目前预测来看，民主党在参议院中选的形势也不容乐观。也就是说，共和党可能在2014年中期选举保住众议院，同时拿下民主党执掌的参议院。
这种结果对于奥巴马来说将是灾难性的，2010年中期选举民主党耻辱地输掉众议院已让总统的日子极为难熬——医改法案屡遭挑战、禁枪法案被否，共和党人处处与奥巴马作对。奥巴马很清楚：总统任期只剩最后四年，如果再让共和党接管参议院，自己将一事无成。
历史经验也表明，上一任民主党总统克林顿曾通过1995年政府关门狠狠打击了共和党，为自己赢得连任；如今奥巴马如法炮制，效果似乎也不错。根据最近皮尤研究中心的民调显示，39%的受访者认为政府关门是共和党的错，这也更加笃定了奥巴马“将关门进行到底”的决心。
政治的影响无处不在
在华尔街老牌券商Cuttone & Co董事总经理凯斯·布里斯看来，奥巴马拒不谈判的态度才是造成政府关门的最大原因：“历史上无论哪一次关门，两党之间都保持着沟通渠道畅通；这次奥巴马却强硬地表示拒不谈判，他才应该对政府关门承担全部责任。”
华尔街人对奥巴马的厌恶是有道理的。早在2012年总统大选，CNN的民调就显示70%的华尔街人希望共和党能赢得大选。奥巴马获得连任之后也没有给华尔街好脸色看——他先是派出一名专抓恐怖份子的超级检察官玛丽·乔·怀特担任证监会(SEC)主席，尔后一再重罚华尔街的金融机构，最近摩根大通就要向政府缴纳110亿美元的罚金。
受执政党的影响如此之大，华尔街自然不愿意站错队。关于美国政治权力的交替更迭，坊间有一个简易版预测方法——民主党代表穷人，共和党代表富人。经济好的年头富人多，所以共和党当选；经济不好的年头穷人多，因此民主党胜出。华尔街以富人居多，自然更加拥护共和党；但无奈整体经济不好，民主党执政无可厚非。
回头看美联储的所作所为，也处处凸显政治因素的影响。当全世界都质疑联储为何不在9月份缩减QE的时候，伯南克却早早预料到10月初的这一幕——或者说，奥巴马早就打定主意要在债务上限谈判与共和党死掐到底，伯南克不得不做出配合。这也是为什么大家都认为缩减QE的时机已经成熟，市场甚至都提前消化了利空，联储却仍选择按兵不动。只可惜，普通投资者中能把政治风险看得如此清楚的人寥寥无几。
无论如何，目前美国政府的大门依然紧闭。受此影响，美国银行将美国第三季度GDP增长预测从2.0%下调至1.7%，第四季度则从2.5%下调至2.0%；而好消息是，他们预测联储的QE缩减将推迟至明年1月。对于即将到来的债务上限谈判，美银悲观地表示，如果奥巴马不对医改法案做出任何妥协或修改，两党之间几乎不可能达成一致。
资料来源：新浪网、腾讯网、刘植荣个人博客、百度百科、公民读本微信公共号等
