那些“终点又回到起点”的改革
本刊记者 周媌／整理
波斯诗人萨迪曾在沙漠中亲眼看见，“匆忙的旅人落在从容者的后边；疾驰的骏马落在后头，缓步的骆驼却继续向前。”
多少改革，都如匆匆旅人、疾驰骏马般急迫喧嚣，却又总是后继乏力，直至最终化为一现昙花、一瞥惊鸿，让今人只得在记忆中慨叹留念。失败的改革各有各的原因，有的因为“下改上不改”被迫调整方向或恢复原状，有的则是因为人走政息而陷入停滞或走回头路。
改革原动力不足
——“被动改革”的河北青县
中央编译局副局长、知名政治学者俞可平是“中国地方政府创新奖”创始人。说起改革的原因，他认为，改革创新多由压力推动，可能是当地群众的直接要求，也可是上级政府的统一部署，甚至是周围的政治环境。但是，这些来自压力的改革和创新往往不可持续，一旦压力减弱，如果没有其他新的动力，改革创新就会停顿下来。
河北青县有个500多口人的时楼村，因家族关系远近，村里分成南北两院，南院人多，选票多，村干部多，很多南院村民受惠去村办唯一企业水箱厂上班。北院则人少村官少，很难对村里的大事说上话。村里二次承包分地不均，成了“南北战争”的导火索。村民连年上访，甚至要求分村，村组织几近瘫痪，县乡两级多次派遣工作组进驻，但均未见明显成效。而后工作组想出办法，以每10户为单位，选1个村民代表，有事南北合议。此举为两派之间提供了协商的平台，最终由代表投票决定，少数服从多数，于是双方都能接受。在此基础上，时任青县县委书记的赵超英于2002年末提出“青县模式”，并在全县推广。
然而，随着村办企业改制，水箱厂如今已因效益问题“黄了”。村内经济资源分配的焦点问题已不存在，分地问题也告一段落。到了“和平时期”，村内事务本就不多，村代会面临无事可议的尴尬，村民重新陷入“政治冷漠”。
“青县模式”的诞生，无疑与当地的尖锐矛盾和危机密切相关。有学者指出，面对严重的危机，地方干部的思想比较容易统一，需要解决的主要矛盾也十分突出。由于没有退路，制度创新对既得利益调整的阻力会大大降低，腐败和官僚主义的活动空间被大大压缩，实事求是、让人民当家作主等一系列正确思想路线得到了较好地贯彻执行。
然而，危机度过，问题缓和，一切就将归为平静。
信息不透明导致信任危机——官民眼中不一样的步云直选
没有压力，改革容易泄气，而“气”太足的改革，同样也会面临失败的厄运。
四川省遂宁市步云乡，曾因14年前的乡长直选名噪一时。
之前的乡干部接二连三地出问题，让时任该市市中区区委书记的张锦明选择了另一条路：乡长直选——从选举办法、巡回演说，甚至到就职典礼上的宣誓，都打破传统模式。
谭晓秋正是“中国首任民选乡长”，这个名号曾令他备感荣耀。在他看来，乡镇领导直选完全可行，“选民对政治热情，也很公道”。曾有94岁的蔡王氏让孙子背着冒雨投票，也有竞争对手在演说时被问及如何带领大家致富开“黄腔”而被哄下台。谭晓秋称自己是民选的，觉得随时都有眼睛在盯着他看。他不抽烟，车也用得少，即使公务接待酒也都是自酿的。他说自己“把每一分钱都存着，用在选民头上”。
这一切，似乎看上去很美。
然而，民众眼里的直选却和谭晓秋眼里的大相径庭。百姓们认为，谭晓秋的班子虽做了些事，但却质疑他与以往的干部没有区别，也一样在各种工程中捞取好处；而且还因大搞建设寅吃卯粮，最多时让乡里背负了近400万元债务。
有群众还发出了这样的声音：“我们晓得，谁来当官都一样，但是挑干部，叫群众盲目选那都是‘稀’的，还是要由组织去考他们的真才实学，这才是‘干货’。”
对此，著名公共事务研究员王书亚曾专门调研撰文，无论群众所反映的问题是否确切发生，但显而易见，由于乡政府披露的信息不足，又缺乏公共舆论对其有效监督，因此，几乎没人相信谭及其他干部一清二白。
除此之外，步云乡的直选还面临违法的困境——按法律，乡镇长只能通过乡镇人大代表实行间接选举。于是，步云乡只好采取折中变通的办法，首先让全部老百姓直选候选人，法律对此没有明确规定。产生候选人之后，再按法律程序依法选举。
后来，随着民众不信任的加剧和直选总策划人张锦明的调离，步云改革最终失败，干部选拔回归从前。
人走政息——昙花一现的阿勒泰财产申报
缺乏民众信赖和支持的改革如同根基不牢的大厦，外表的宏大也最终难逃崩塌的命运。而仅仅依靠主政者个体的政治理想与热情的改革，同样脆弱不堪。
2009年新年第一天，阿勒泰地区酝酿两年之久官员财产申报制度正式实行，阿勒泰55名官员作为首批干部如约公示了他们的财产。这被誉为照进现实的“第一缕阳光”。作为这一制度的主推者，相关文件的起草者，吴伟平被网友尊称为“中国推行官员财产申报制度第一人”。然而天妒英才，年仅51岁的吴伟平壮志未酬，便因病医治无效于2009年8月去世。颇具隐喻意义的是，和他所力主推行的财产申报制度先遭热捧后归于平寂一样，他的英年早逝与生前的成就形成了鲜明的对比，直到一年之后，公众才得知他离世的消息。
同吴伟平一同逝去的，还有他费尽心力推行的财产申报制度。自他去世后，纪委书记的职务空缺近一年。2014年5月23日，小编登陆阿勒泰廉政网的主页，发现吴伟平时期设立的“财产申报表下载”和“县（处）级干部首次财产申报公示栏”两个专栏已经不复存在。吴伟平曾经的豪言“不会流产”的官员财产申报制度，如今在阿勒泰地委书记张汉东的眼里，变成了语义暧昧的“有些条件还不匹配，法制环境也需改善”。
改革并非一朝一夕之功，也非立竿见影之举，它需要个体的前赴后继，一个地方改革是否延续，很大程度上取决继任者的心理。然而在许多继任者眼里，沿袭别人的创新举措暗喻着自己的碌碌无为。于是，许多改革由于人事变迁，变成了一场人走政息的悲剧，这也导致了民众对于官员去留的敏感。
2013年，山西大同市市长耿彦波调离，引发了万人签名挽留，究其原因，有民众对于这位好市长的不舍，但更重要的，则是民众对人事更迭引发的政策变化的担忧。在耿彦波担任大同市市长期间，进行了大规模的古城和文物景点修复。按官方公布的数据，到2012年，大同共征收房屋约26000户。如此大规模的拆迁，需要强大的政府信用，让市民相信政府有能力完成拆迁回迁的循环。鉴于大同衰败的过往，单靠政府信用无法给拆迁户一个确定的愿景，但耿彦波的个人信用在很大程度上弥补了政府信用的不足和拆迁的负面影响。而随着他的离开，留下的信任空缺迅速被忧虑填满。请耿市长留下，成了拆迁户最真切的心声。
最终这一事件以继任者李俊明承诺政策延续而结束。
下改上不改——回头的宿迁
缺乏强而有力的领导者和持之以恒的继任者，改革难以为继。而没有制度的保障，改革也会裹足不前。
2000年，由于政府财务无力支持庞大的医疗费用，宿迁以卖公立医院开始卫生改革。宿迁医改的总体思路是，凡是老百姓需要、社会资本愿意干的、有积极性有能力干的，尽量让社会资本干，实现办医投入主体多元化。经过一系列的动作，2003年，在该市最大的公立医院宿迁市人民医院成为民营医院后，宿迁成为全国仅有的全是民营医疗机构的地级市。
理想很丰满，无奈现实很骨感，随着改革的深入，一系列的问题开始出现。其中最重要的就是缺乏政策的支持和制度的保障。
宿迁医改本是为了解决财政问题，而其失败的原因之一，也是因为财力不足。2009年宿迁曾向江苏省争取对市内民营精神病医院进行专项投入，得到的反馈却是“只投入公办医院”。就在同一年，国务院通过了未来三年医改方案，共投入8500亿元，但各类民营医院也不在投入范围内。另外，新医改还要求每个县和乡镇都要有一所公立医院。面对国家的政策，宿迁的医改成了不折不扣的“非主流”。
除了“非主流”的尴尬，宿迁医改的另外一个问题则是，顶层设计并没有跟上改革的脚步，导致民营医院乱象丛生：由于审批手续简单，只要有钱，任何人都可以申办医院，政府更看重资产，而不是资质；由于监管不足，出现了药品以次充好、使用不正规的药品甚至三无药品等问题，医生拿红包收回扣也成了民营医院的常态。
在双重难题的包夹下，宿迁的医改不得不走上了回头路。2011年，宿迁开始着手建设一所公立的三甲医院，最终医院定名为宿迁市第一人民医院，目前已经基本建设完毕，计划今年内正式运营。在宿迁市第一人民医院开建的同时，下辖各区县也都在开建公立医院。
从宿迁的回头我们得以管窥许多地方改革的无奈。长期以来，中央对于改革试点的态度是居中不偏，既不鼓励，亦不反对。不反对，即表示可在一定范围和影响力内进行尝试，这样有助于基层政权因地制宜地灵活处理现实问题；不鼓励，则意为不统一发号施令，不要求在全国推行。
然而，就国内成熟的政治运行模式观之，基层工作大多要由上层号召发起，没有中央号令，即使很多水到渠成的改革，在地方也难以大范围地迈开步子，没有了大环境的依靠，地方试点成了孤舟，孤立无援。
来自既得利益者的阻力——不了了之的老河口公车改革
那些因“下改上不改”而夭折的改革，大多是某个地方的局部试点。但即便是全国各地、上下级都表示要推进的改革，也未必能长久。这其中，“被动了奶酪”的人成了最大阻力。
“公车改革”近年来呼声不断，似乎上下形成一致共识。湖北老河口市就在2001年进行了公车改革，除市委、人大、政府、政协领导以及公检法机关仍保留公车，其他公车全部取消，被认为改革“一步到位”。
老河口车改是当地“职务消费货币化改革”中的一项，除公车，通讯费也实行定额发放，招待费采取记账式管理。但改革触动了官员利益，在当地阻力很大，一位关注当地改革的人士介绍，各委办局副职比较支持，但“一把手”激烈反对，因为他们“利益受损”最多。
除利益受损，反对理由还包括“没有面子”——到省市参加公务活动，其他县市官员都有专车，老河口干部只能坐车或搭便车参加，觉得失落。另一个对当地干部形成刺激的是，市直部门都改了，但一些垂直管理的部门如银行、电力、税务等部门没改，继续享用公车。
官员反对改革的后果是，2003年底，老河口第九次党代会召开时，纪委常委、领导干部职务消费货币化改革办公室主任陈玉启落选纪委常委。这在当时是当地较大的“政治事件”，5名市领导先后找陈玉启谈话安慰，表示另行任用，但他以“年龄快到”了，加上生病为由，退休了。
陈玉启“出师未捷身先退”，加上市纪委领导相继调整，老河口的职务消费货币化改革不了了之。
老河口之后，辽宁辽阳市弓长岭区在2008年4月启动了公务用车货币化改革，无论官职大小一律告别公车，改发车补。根据职务高低，区委书记和区长每年的车补是8万元，最低的公务员每年5000元。
由于弓长岭将区委书记的公车都取消了，所以改革起来官员不敢再有阻力。但没料到的是，这回又遭到了民意的激烈反对。
2009年7月，弓长岭的改革被媒体报道后，舆论的口诛笔伐随之而来，指责改革是变相增加公务员收入。当地官方出面解释，声称公车改革前书记和区长每人每年的公车费用是十四五万元，改革后成本节约了一半，但立即有人指出以前的存在就不合理，不能将不合理的过去作为制定政策依据。最终改革停滞。
脱离实际——揠苗助长的郑州户籍改革
新世纪以来，地方上不断出现户籍改革试点的星星之火。
河南郑州早在2001年就放开了落户限制。2003年，郑州进一步放开户籍，取消之前的农业户口、赞助户口、小城镇户口、非农业户口，统称“郑州居民户口”，落户政策宽泛到“凡与我市企事业单位签订劳动合同，并交纳社会统筹金的人员，可办理迁郑户口”。
郑州此举意在迈向大城市梦想。2001年郑州市区不过180万人口，中心城市作用不明显。河南希望将郑州建成市区人口500万、在全国特大城市中占有一席之地的中心城市，当时规划到2020年郑州市区人口达到500万，平均每年要增加15万人口。
在此背景下，郑州降低落户门槛，聚集城市人气。没想到2003年全面放开后不到8个月，新增人口就超过了38万，教育、交通等公共资源压力明显，不得已在2004年叫停了户籍新政，2006年又恢复了暂住证制度。此后郑州人口增长速度放慢，户籍改革不了了之。
河南的另一项改革，也存在着相同的问题。
2011年，河南实行警改，将交警和巡警合并，划归各派出所的交巡警大队管理，实现“一警多能”，从而达到整合资源、精简机构的目的。但是，这项改革大步向前的时候，却忽略了警员本身素质的制约。
“一个路段出现拥堵，过去交警支队可以指挥附近路段分流，如今一条路可能归几个派出所管，协调指挥难了。”新乡市公安局党组成员、警令部主任王宗仁说。
商丘市东高派出所政委臧文斌也认为“一警多能”有问题。“让治安警学指挥交通的手势，可以实现。但刑事技术等技术含量高的警种，就没那么容易。如提取指纹，一个专业民警上去一刷可提取证据，换个人一刷可能把证据毁了。”
湖北一名县公安局纪委书记认为，一警多能对警察素质要求高，现实中很多警察素质不过关，比如一些交警就是半路出家，让其承担额外工作，超出了其能力范围。
以上的两个案例中，两项改革虽然有着美好的出发点，却因为脱离实际导致“步子太大扯着蛋”的尴尬。
(资料来源：2014年5月15日《南方周末》，第347期《廉政瞭望》，2014年5月14日《中国青年报》、搜狐网、腾讯网)
(资料来源：2014年5月15日《南方周末》，第347期《廉政瞭望》，2014年5月14日《中国青年报》、搜狐网、腾讯网)
